Julkishallintoa kehittämässä Mitä on julkisen sektorin uudistaminen?

Mitä on julkishallinnon uudistaminen?

Mitä on julkisen sektorin uudistaminen?  Globaalit ilmiöt ja julkisen sektorin uudistumiskyky.

Kirjoitusten taustaa

Tulen seuraavissa blogikirjoituksissa tarkastelemaan julkisen sektorin, erityisesti valtionhallinnon, kehittämishaasteita ja meneillään olevaa kehitystyötä. Kirjoitukset perustuvat työhöni Uudistuva julkinen sektori – mahdollistava johtaminen –koulutusohjelman ohjelmajohtajana HAUS kehittämiskeskuksessa. Ohjelma on Suomen ylimmän virkamiesjohdon koulutusohjelma, johon osallistuu vuosittain noin 75 henkilöä. Ohjelma alkoi vuonna 2017 osana Sitran julkisen johtamisen kehittämisprojektia ja 2019 alusta alkaen toteutuksesta vastaa Valtionvarainministeriön omistama HAUS kehittämiskeskus.

Kirjoituksissa tullaan tarkastelemaan julkisen sektorin uudistamistarpeita, -mahdollisuuksia ja käytännön keinoja eri teemojen, kuten globaalien ilmiöiden vaikutusten ja uusien johtamisajatusten kautta. Kirjoituksissa ei keskitytä teknologisiin substanssiteemoihin, kuten keinoälyyn tai analytiikkaan ja niiden vaikutuksiin, vaan tarkastelu keskittyy toimintamallien ja johtamisen kysymyksiin. Tämän 6 osaisen kirjoitussarjan ensimmäinen osa tarkastelee globaaleja ilmiöitä ja julkisen sektorin uudistumiskykyä.

Miksi julkisen sektorin tulisi uudistua?

Suomen julkista sektoria pidetään monella tapaa huippuesimerkkinä hyvin toimivasta hallinnosta. Uudistumistarpeessa ei siten ole kyse siitä, että Suomi olisi jotenkin muita maita huonompi. Päinvastoin. Meidän ja useimpien muiden maiden hallinto on kuitenkin suunniteltu pääosin aikana, jolloin hallinnon kohtaamat haasteet olivat hyvin erilaisia. Jos julkinen sektori suunniteltaisiin puhtaalta pöydältä nyt, varmasti monet valinnat tehtäisiin toisin.

Yksi selkeä julkisen sektorin uudistumistarve liittyy siihen, että perinteinen byrokraattinen ja selkeisiin virastokohtaisiin toimialueisiin jaettu hallintomalli on ollut aikanaan varmasti oikea ratkaisu, mutta se ei ole nykyisin paras lähestymistapa. Byrokraattinen malli on parhaimmillaan pyrittäessä erityisesti selkeyteen, virheettömyyteen ja tehokkuuteen. Muutoksiin reagoinnin tai uudistumisen suhteen se ei toimi sen paremmin kuin sen liiketaloudellinen vastine eli taylorismi (tieteellinen liikkeenjohto) yrityspuolella.

Toinen keskeinen haasteemme on se, että käytössä olevat resurssimme suhteessa resurssien tarpeeseen ovat vähentyneet. Pääsyy tähän on työikäisen väestön väheneminen ja eläkeläisten osuuden kasvaminen. Ajatus siitä, että valtionhallinto ja julkishallinto pystyisivät vastaamaan puhtaasti omilla resursseillaan kaikkiin uusiin tarpeisiin, ei tunnu enää realistiselta.

Kolmas iso uudistumistarve liittyy siihen, että hallinnon kohtaamat haasteet eivät ole enää maamme sisäisiä ja samalla tavoin omassa kontrollissamme, kuten ne olivat silloin kun hallintomme rakenteet ja toimintamallit suunniteltiin. Finanssikriisi, kasvava siirtolaisuus tai ilmastonmuutos ovat kaikki esimerkkejä laajoista globaaleista ilmiöistä, jotka koskettavat samanaikaisesti sekä meitä että muita maita.

Edellä mainituista haasteista johtuen olemme tilanteessa, jossa kohtaamme monia niin sanotusti pirullisia, eli vaikeasti määritettäviä ja ratkaistavia ongelmia, joihin ei ole olemassa selkeitä tai ainakaan yhden viraston resurssein toteutettavia ratkaisuja. Olemme monelta osin siirtyneet aikaan, jolloin eteemme tulee kompleksisia, useisiin teemoihin monimutkaisesti kytkeytyviä haasteita, joita ei ole mahdollista ratkaista selkeiden syy-seuraus arvioiden ja yksinkertaisten projektisuunnitelmien avulla. Julkisen sektorin on siten löydettävä uusia toimintamalleja ja johtamiskäytäntöjä.

Millaisia keinoja julkisen sektorin uudistumiseen löytyy?

Käyn seuraavaksi läpi kolme julkisen johtamisen kirjallisuudessa usein esille nostettua keinoa edellä mainittujen ongelmien ratkaisemiseksi.

Hallinnon yhteistyön lisääminen

Mietittäessä oleellisimpia keinoja julkisen sektorin uudistamiseen, tärkeimmäksi keinoksi nousee hyvin usein yhteistyön lisääminen. On vaikeaa kuvitella, että perinteinen ”siiloutunut” malli, jossa kullakin ministeriöllä ja virastolla on omat tavoitteensa ja niille mittarit, olisi paras tapa ratkoa globaaleja ja kompleksisia haasteita. Maailmassa, jossa muutos oli hyvin rajallista, byrokraattinen koneisto oli hyvinkin perusteltu organisointimalli. Jos tarkastellaan esimerkiksi talouspolitiikkaa 30 vuotta sitten, tällöin Suomi saattoi itse päättää valuuttansa arvon ja korkotason, se pystyi tukemaan kotimaisia yrityksiä haluamallaan tavalla, Neuvostoliiton kanssa tehtiin kauppaa ilman markkinatalouden häiriöitä, ja lisäksi lukuisiin valtionyhtiöihin oli mahdollista työllistää ihmisiä tarpeen mukaan. Ongelmia oli toki jo silloinkin, mutta ne olivat pääosin kotikutoisia, ei globaaleja.

Jos otamme tarkasteluun esimerkiksi liikenteen uusien kokonaisvaltaisten ratkaisujen kehittämisen, huomaamme nopeasti, että asiaan liittyy ministeriöittäin tarkasteltuna ainakin investoinnit infrastruktuuriin (Liikenne ja viestintäministeriö), liikenteen verotus (Valtionvarainministeriö), liikenteen haittavaikutukset (Ympäristöministeriö) sekä elinkeinopolitiikka ja innovaatioiden rahoitus (Työ ja elinkeinoministeriö). Tarkemmin tarkasteluna asiaan kytkeytyy lukuisia virastoja ja muita valtion organisaatiota, kuten Liikennevirasto, Liikenteen turvallisuusvirasto, VTT, Tulli, Business Finland, Verohallinto sekä muun muassa maakunnat ja kaupungit. Voimme varmasti todeta, että jo tämän kohtalaisen rajatun haasteen ratkaisu ei voi löytyä ilman yhteistyötä. Puhumattakaan isompien haasteiden, kuten ilmastonmuutoksen tai väestön ikääntymisen, ratkaisuista.

Vähimmäisvaatimuksena ongelmien ratkaisemiseksi voidaan nähdä julkisen sektorin sisäinen kyky yhteistyöhön ja verkostomaiseen toimintaan, perinteisen virastokohtaisen toiminnan sijaan. Tämä tarkoittaa esimerkiksi resurssien yhteiskäyttöä, yhteistä suunnittelua, yhteisten tavoitteiden asettamista ja vastaavasti budjetoinnin muuttamista yhteistyöhön kannustavaksi. Toisaalta pelkkä hallinnon yhteistyö ei riitä kovin pitkälle ilman koko yhteiskunnan tehokkaampaa mukanaoloa.

Osallistaminen

Hieman liioitellusti voidaan todeta, että tulevaisuudessa vain Norjalla on enää varaa hoitaa kaikki ongelmat valtion toimesta ja valtion rahoilla. Kansalaisten osallistaminen on teema, joka toistuu lähes kaikissa moderneissa julkista hallintoa käsittelevissä kirjoissa. Teema ei sinänsä ole mikään uusi, jo 1800-luvun saksalaiset idealistit korostivat, että valtion oleellinen vastuu on tehdä ihmisistä kansalaisia. Voidaan kuitenkin ajatella, että aiemmin kansalaisten osallistaminen on ollut mahdollisuus, nykyisin haasteiden kasvaessa ja resurssien niukentuessa, siitä on tullut enemmänkin pakko. Jos tarkastelemme vaikka kansalaisten terveyttä ja terveydenhuoltoa, olemme Suomessakin jo siinä tilanteessa, että ongelmia ei voi ratkaista vasta niiden ilmaantuessa ottamalla valtion kirstusta rahaa. Kansalaisten omat toimet, kuten liikunnan lisääminen, terveellinen ruokavalio, perheiden huolenpito, potilaiden itsediagnostiikka ja monet muut kansalaisten omalla vastuulla olevat tekemiset tulevat vaikuttamaan ratkaisevasti terveydenhuollon toimivuuteen. Vanhakantainen malli, jossa valtio puuttuu terveysongelmiin vasta vakavien ongelmien ilmetessä esimerkiksi selkäleikkauksella tai dialyysillä, tulee auttamatta liian kalliiksi.

Kansalaisten osallistamiseen löytyy kirjallisuudesta esimerkkejä varsinkin terveydenhuoltoon liittyen1, mutta kansalaisaktiivisuutta tarvitaan myös muilla sektoreilla. Yksi hyvä esimerkki on Helsingissä kaksi kertaa vuodessa toteutettava Siivouspäivä, kaupungin laajuinen kirpputori, joka on päätynyt myös kanadalaisen professori Jocelyne Bourgonin oppikirjan case-esimerkiksi. Siivouspäivän toteutuksen on mahdollistanut kaupungin lupamenettelyn keventäminen, kaupunkilaisten oma aktiivisuus järjestelyissä (pääosin vapaaehtoisten facebook-ryhmät) ja esimerkiksi Google-karttojen ja muiden ei-hallinnollisten kanavien hyödyntäminen raportoinnissa1

Valtion kannalta kaikkein huonoimpana tilanteena voidaan pitää sitä, että ”asiakassuhde” kansalaiseen pääsee katkeamaan. Kansalaisen luottamuksen puute hallintoa kohtaan, passiivisuus tai pahimmassa tapauksessa täydellinen syrjäytyminen, tulee useimmiten todella kalliiksi, vielä paljon kalliimmaksi kuin asiakassuhteen katkeaminen yksityisellä sektorilla. Julkisen hallinnon kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että sillä säilyy kyky johtaa ja uudistaa yhteiskuntaa (governability), mitä sillä ei voi olla ilman kansalaisten aitoa mukanaoloa.

Kansalaisten osallistamisen lisäksi julkisen sektorin pitää jatkossa osallistaa toimijoita laajemminkin. Yrityksillä ja kolmannen sektorin järjestöillä tulee olemaan merkittävämpi rooli julkisen sektorin kumppaneina. Paras yhteistyö ja työnjako ei yleensä ole sellainen, että esimerkiksi kaupunki ulkoistaa jonkin toiminnan kokonaan yritykselle tai järjestölle puhtaasti tarjouskilpailun perusteella, ilman mitään muuta vuorovaikutusta. Liike-elämässäkään ei yleensä toiminta näin ohuin yhteystyösuhtein kuin vähempiarvoisia tuotteita, kuten toimistotarvikkeita tai siivousta, ostettaessa. Jos on kyse merkittävistä muilta hankittavista palveluista, kuten tuotekehityksestä tai terveyskeskuspalveluista, on organisaatioiden välistä suhdetta syytä syventää. Vain syventämällä yhteistyötä, muun muassa strategisessa, rakenteellisessa ja sosiaalisessa mielessä, on mahdollista saavuttaa verkostoitumisen parhaat hyödyt.

Tarkasteltaessa julkisen sektorin ja muiden organisaatioiden yhteistyötä, mielenkiintoisina uusina ratkaisukeinoina ovat syntyneet sosiaaliset vaikuttavuusrahastot (Social Impact Bond, SIB). Rahastot pyrkivät yleensä erityisesti ennaltaehkäisevään toimintaan, johon on tyypillisesti vaikea saada julkista budjettirahoitusta. Rahastojen toiminta perustuu malliin, jossa jonkin julkisen sektorin ongelman kustannus, ja vastaavasti sitä korjaavien toimien hyöty, tehdään euromääräisesti näkyväksi. Sijoittajille annetaan laskelmiin pohjautuen mahdollisuus osallistua hankkeen rahoittamiseen, ja hankkeen onnistuessa myös sen tuotoista nauttimiseen. Hankkeessa tehtävää toimintaa voi olla toteuttamassa tietty yritys tai esimerkiksi joukko yksityisiä ja julkisia organisaatioita sekä kolmannen sektorin toimijoita.  Kotimaisia esimerkkejä vaikuttavuusrahastoista ovat esimerkiksi maahanmuuttajien kotouttamista ja työllistämistä tukeva Koto SIB2, Vantaalaisten lasten syrjäytymistä ehkäisevä Lapset SIB3 ja vastaava alkuvaiheessa oleva Helsinkiläinen lastensuojelun rahasto4. Vaikuttavuusinvestoinnit liittyvät usein sosiaalisiin, terveydellisiin tai ympäristöön liittyviin haasteisiin, mutta periaatteessa hyvinkin monenlaisia perinteisiä valtion tehtäviä voitaisiin tarjota ulkopuolisten toimijoiden toteutettavaksi ja rahoitettavaksi. Mallissa on olennaista se, että taloudellisen riskin kantaa sijoittajat, ja julkinen toimija maksaa vain tuloksista. Tuloksista maksaminenkin on lähtökohtaisesti mitoitettu niin, että julkinen toimija jää hankkeesta sen onnistuessa ”voitolle”.

Johtamisjärjestelmän muutos

Johtuen muun muassa edellä mainituista yhteistyön ja osallistaminen teemoista, on julkisen sektorin tarve uudistaa kokonaisvaltaisesti myös johtamistaan. Johtamisjärjestelmän tulee olla sellainen, että se antaa mahdollisuuden uudistumiseen ja joustavuuteen, tukee verkostomaisen toiminnan johtamista ja mahdollistaa kansalaisten ja muiden sidosryhmien osallistumisen. Vähintäänkin perinteisissä mielikuvissa hallinnon rooli nähdään käskyjen ja määräysten antajana, valvojana ja rangaistusten jakajana. Tällainen toiminta sujuu parhaiten johtamalla koneistoa autoritäärisesti selkein virastokohtaisin työnjaoin, tavoittein ja mittarein. Vaikka ainakaan Suomen hallinto ei olekaan aivan sitä mitä mielikuvat kertovat, ei sitä myöskään ole ensisijaisesti viritetty tukemaan uusiin haasteisiin vastaamista ja uudistumista.

Muutoksen nopeutuessa, yksityisen sektorin yrityksissä on viime vuosikymmeninä tapahtunut, vain muutama esimerkki mainiten, organisaatiohierarkioiden madaltumista, toimintojen ulkoistamista verkostojen varaan, suunnittelulähtöisen strategia-ajattelun vähentymistä, asiakaslähtöisyyden kasvua, ketterien menetelmien ja ennakoinnin lisääntymistä sekä lisääntyvää itseohjautuvuuteen tukeutumista. Samat uudistumisvaateet koskevat julkistakin sektoria, vaikka sen perimmäinen tavoite onkin jotain muuta kuin taloudellisen menestyksen tavoittelu. Julkisella sektorilla on vähintäänkin kasvava tarve mahdollistavaan johtamiseen, mikä laajasti ajateltuna kattaa oman organisaation työntekijöiden johtamisen, hallinnon yhteistyön, kolmannen sektoreiden osallistumisen mahdollistamisen sekä kansalaisten mukanaolon suunnittelussa ja toteutuksessa.

Julkisella vallalla tulee jatkossakin olemaan viimekädessä vastuu asioiden toteuttamisesta, mutta käytännön tekemiseen tulee löytää uusia toimintamalleja sekä tehokkaampi työnjako ja järkevämmät johtamistavat. Valtion roolina tulee olemaan enemmän verkostojohtajan rooli, jolloin keskeinen tehtävä on sovittaa eri osapuolten intressit yhteen ja saada koko verkosto ratkomaan yhteisiä haasteita.

Onnistuneimmillaan verkostojohtaminen tähtää tehokkaasti asiakkaan tyytyväisyyteen ja tärkeimpiin tavoitteisiin. Julkisen vallan tapauksessa perimmäinen tavoite voisi olla esimerkiksi toimiva yhteiskunta tai terve kansalainen. Heikoimmillaan verkostojohtaminen on osa-optimointia ja kustannusten siirtämistä muille, mitä voisi edustaa esimerkiksi lonkkaleikkauksen läpimenoajan lyhentäminen ottamatta huomioon arvoketjun kokonaisuuden muita toimintoja ja asiakkaan perimmäistä tavoitetta (asiakas tuskin koskaan edes halusi lonkkaleikkaukseen).

Tarkasteltaessa yhteiskunnan johtamista kokonaisvaltaisesti, nousee esiin myös tarpeita uudistaa poliittista järjestelmää. Sitran keskustelualoite Kansanvallan peruskorjaus5 tuo hyvin esiin konkreettisia järjestelmätason kehittämismahdollisuuksia demokratiamme toimivuuteen liittyen. Esimerkiksi puolueiden toimintaa ei ehkä suunniteltaisi sellaisiksi kuin mitä ne tällä hetkellä ovat, jos suunnittelu olisi tehty 2000-luvulla. Jo pelkästään poliittisten puolueiden rakenteita ja päätöksentekoa tarkastelemalla voidaan todeta, että puolueiden päätavoite ei ole yhteistyö, osallistaminen tai uudistuminen.

Mitä tämä kaikki tarkoittaa julkisen johtajan kannalta?

Kun tarkastelemme julkiselle johtajalle asetettuja odotuksia, voimme löytää tarpeen ainakin kolmentyyppiseen johtamiseen samaan aikaan. Johtajan tulee vastata päivittäisten tavoitteiden saavuttamisesta (oman organisaation tämänhetken suorituskyvyn johtaminen ja tehokkuus), nykytoiminnan uudistamisesta (systeemitason muutosten johtaminen ja hallinnon yhteistyö) sekä tulevaisuuden menestyksen saavuttamisesta (kyvykkyyksien rakentaminen ja yhteiskunnalliset uudistukset). Odotukset julkiselle johtajalle ovat siten melko ristiriitaisia. Verrattuna yksityisen sektorin johtajaan, julkisen johtajan tapauksessa aikahorisontti on monissa asioissa vielä paljon pidempi ja johtaminen siten haastavampaa tasapainoilua.

Käytännön keinot julkisen sektorin uudistamiseksi

Tulen seuraavissa kirjoituksissa tarkastelemaan tarkemmin sitä, millaisia käytännön keinoja löytyy esimerkiksi ilmiöiden parempaan arviointiin ja niihin vastaamiseen, ennakointityön kehittämiseen ja itseohjautuvuuden lisäämiseen sekä sitä, millaisia hyviä julkisen hallinnon kehittämisesimerkkejä löytyy muista maista.

 

Kirjoituksen lähteitä

1) Bourgon, Jocelyne (2017). The New Synthesis of Public Administration Fieldbook.

2) Maahanmuuttajien nopean koulutuksen ja työllistämisen ohjelma. https://kotosib.fi/

3) Lapset-SIB isosti liikkeelle: Vantaa mukaan, FIM kerää rahastoa. 

https://www.sitra.fi/uutiset/lapset-sib-pyorahtaa-isosti-liikkeelle/

4) Helsinkikin aikoo houkutella sijoittajia lyömään vetoa lastensuojelun puolesta. https://www.hs.fi/kaupunki/art-2000006064364.html?share=ce9cf7f598cfe37bf1f74097556ef9b2

5) Sitra (2018). Kansanvallan peruskorjaus. https://wäww.sitra.fi/julkaisut/kansanvallan-peruskorjaus/

Piditkö tästä kirjoituksesta? Näytä se!

0Suosittele

Kukaan ei vielä ole suositellut tätä kirjoitusta.

Toimituksen poiminnat